지난 7월 14일, 부안군수의 독단적인 핵폐기장 유치신청으로 촉발된 속칭 '부안사태'가 벌써 한달여를 넘기고 있다. 산업자원부와 한국수력원자력(한수원)을 한 축으로, 핵폐기장백지화 부안군민대책위와 반핵국민행동 등 환경단체를 다른 한 축으로 하는 대립구도는 좀처럼 해결의 실마리를 보이지 않고 있다. 산자부는 이미 정해진 사안이므로 되돌리는 것은 불가능하다며 빠르면 내년 초부터 공사에 착수하겠다는 입장을 고수하고 있는 반면, 부안군민대책위는 군민의 뜻이 반영되지 않은 핵폐기장 부지선정 자체가 무효라고 선언하고 고속도로 점거, 자녀 등교거부 등 투쟁의 수위를 점차 높여 가고 있다.

현재 벌어지고 있는 부안군 위도 핵폐기장 논란을 지켜보면서 많은 사람들은 자연스럽게 과거에 수 차례 있었던 핵폐기장 투쟁들을 떠올릴 것이다. 지금까지의 진행상황을 놓고 보자면 2003년의 부안은 1990년의 안면도나 1995년의 굴업도 때와 별반 달라진 점이 없다. 양성자가속기 사업 연계를 포함해 지원·투자액을 2조원으로 끌어올리고 지자체의 '자율적' 신청이라는 명분까지 보태었지만 부지선정은 여전히 지역 주민들에 의해 완강하게 거부되고 있고, 산자부와 한수원의 강경한 입장 천명에도 불구하고 위도 역시 안면도와 굴업도의 뒤를 이은 또한번의 '실패' 사례로 남을 가능성이 커졌다. 그렇다면 핵폐기장 부지선정과 관련해 이러한 상황들이 반복해 나타나는 이유는 무엇이고, 이를 해결할 수 있는 근본적인 방안에는 어떤 것이 있을까? 먼저 문제의 원인부터 생각해보도록 하자.
 

문제 1: 최소한의 민주적 절차 실종
 

이번 부지선정 과정에서 지역 주민들의 반발을 불러온 가장 큰 이유는 무엇보다도 민주적 절차가 완전히 실종되었다는 점을 꼽아야 할 것이다. 얼핏 생각하면 이는 약간 의외로 받아들여질 수도 있다. 왜냐하면 과거 안면도나 굴업도 때와는 달리, 부안군 위도의 경우에는 위도 주민 과반수가 일단 유치에 찬성했고 기초단체장(군수)의 '자율적' 신청이 부지선정의 근거가 되었기 때문이다. 산자부나 한수원에서도 바로 이 점을 물고늘어지며 위도에 대한 미련을 놓지 않고 있다. 그러나 외견상 얼핏 갖추어진 듯 보이는 민주적 모양새를 한 꺼풀만 벗겨보면, 그 속에 숱한 문제들이 도사리고 있음을 이내 확인할 수 있다.

'부안사태'의 빌미를 제공한 요인을 구체적으로 짚어보려면 핵폐기장 부지선정에서의 '최소한의 민주적 절차'란 어떠한 것이 되어야 하는지에 관해 일종의 준거점이 필요할 터이다. 여기서 2001년 4월에 미국 국가연구위원회(National Research Council) 산하의 방사성폐기물관리위원회(Board on Radioactive Waste Management)가 발간한 정책보고서는 좋은 출발점을 제공한다. 이 보고서는 핵폐기장 부지선정 문제에 있어 크게 두 가지 축에 기반해 접근할 것을 제안하고 있는데, 하나는 일반대중과 모든 것을 완전히 터놓고 논의하라는 것이고, 다른 하나는 외부 과학자들에 의한 동료심사(peer review)를 활용하라는 것이다. 이 중 전자에는 일반대중, 특히 부지선정 예상지역의 주민들에게 핵폐기장에 관해 충분하고 균형잡힌 정보를 제공하고, 해당 기관의 의사결정 구조를 독립적이고 투명하게 하며, 정책결정 과정에 일반시민의 자문과 직접참여를 보장하는 것이 포함된다. 특히 핵폐기장에 대한 일반대중의 거부감을 넘어서기 위해서는 가능한 선택지들을 반드시 복수로 제공한 상태에서 논의를 진행해야 하며, 이미 결정된 내용이라도 나중에 다시 되돌릴 수 있도록 정책과정을 단계적으로 설계하는 것이 바람직하다는 점도 빼놓지 않고 있다.

이렇게 늘어놓고 보면, 이번 부지선정 절차에 어떤 문제가 있었는지 지적하는 것은 그리 어려운 일이 아니다. 이 보고서에서 제안한 내용 중에서 이번에 지켜진 것은 단 한 가지도(!) 없기 때문이다. '충분하고 균형잡힌 정보'의 측면에서 보면 한수원과 한국원자력문화재단의 유치 홍보활동은 두말할 것 없이 낙제점이며, 애초 올 2월에 발표된 예비 후보지 4곳에서 빠져 있었던 부안군 위도를 최종 후보지로 선정함으로써 정책의 일관성과 투명성을 결여했고, 일반시민의 직접참여는커녕 요식행위에 불과한 공청회조차 한 번도 열지 않았다. 상식을 가진 사람이라면 이런 상황에서 지역 주민들의 이해와 동의를 구하고 '대화'와 '설득'을 하는 것이 과연 가당키나 한 일인지 자문하지 않을 수 없을 것이다.
 

문제 2: 지역 주민의 위험 인식에 대한 몰이해
 

선정 과정 그 자체도 문제였지만, 지역 주민의 반발을 더욱 키운 것은 선정 과정 이후 산자부와 한수원의 행보였다. 산자부는 핵폐기장 부지의 적합성 여부를 따져묻는 반대 진영에 답해 핵폐기장의 기술적 안전성을 강조함으로써 지역 주민들의 반대가 기술적 내용에 대한 '무지'와 '오해'에 근거하고 있음을 보여주려 했다. 바꿔말해, 과정이야 어쨌건 결국 안전하니 별 문제 없지 않으냐 하는 식으로 논의를 몰아가려는 태도를 보였다는 것이다. 그러나 산자부의 노력은 핵폐기장의 위험에 대한 지역 주민의 우려를 불식시키기보다는 오히려 증폭시키는 결과를 빚어냈다.

왜 이런 역설이 생겨났을까? 이 물음에 대한 답은 산자부와 원전 산업계의 핵공학 전문가들과 부안의 지역 주민들 사이에 '위험'에 대한 인식이 서로 달랐다는 데서 찾을 수 있다. 핵공학 전문가들은 위험이 어떤 정량적 수치로 환산될 수 있으며 그 수치의 높고 낮음이 곧 위험의 정도를 '객관적'으로 나타내 준다고 생각하는 것이 보통이다. 이 정량적 수치는 많은 경우 확률의 형태로 표현되는데, 핵발전이나 핵폐기물 처분과 같은 경우에는 해당 시스템을 분석해 사고가 일어날 수 있는 경우의 수를 체계적으로 따져보는 사고결과예상계통도(fault tree)를 그려 확률값을 구한다. 핵공학자들의 관점에서 '위험하지 않다'는 것은 바로 이 값이 매우 낮다는 의미인 것이다(핵폐기물 유출로 인해 죽을 가능성은 번개나 별똥별에 맞아죽을 가능성보다 낮다느니 하는 홍보도 이런 값들의 비교에서 나오는 것이다). 반면 지역 주민들이 가진 위험에 대한 생각은 이와는 전혀 다르다. 그들에게 있어서 위험을 정량적으로 나타낸 수치(즉, 전문가들이 산정한 '물리적 위험'의 크기)는 단지 부차적인 중요성만을 지닐 뿐이다. 지역주민들에게 있어 더욱 중요한 것은 위험 관리를 담당한 기관이나 제도(이 경우에는 산자부나 한수원)가 얼마만큼 믿을 만한 존재인가 하는 신뢰성 여부이며, 바로 이러한 신뢰의 정도가 곧 위험의 수준을 판단하는 데 있어 결정적인 요소가 된다.

이러한 위험 인식의 차이를 염두에 두고 생각해 본다면, 원전 산업계에서 흔히 볼 수 있는 ― 그리고 앞서 지적했듯 이번 부지선정 과정에서도 예외없이 나타난 ― 비밀주의, 정보의 왜곡 및 은폐, 비민주적 절차, 여론조작, 금품을 통한 회유 등이 해당 기관에 대한 지역주민들의 신뢰를 급격히 떨어뜨린 계기가 되었고 그 결과 지역주민들이 핵폐기장의 위험을 매우 크게 받아들이게 되었음을 쉽게 알 수 있다. 신뢰가 추락한 상황에서는 핵폐기장의 기술적 안전성을 '설득'하려 드는 행위 그 자체가 지역 주민들의 의사를 무시하고 전문가들의 위험 판단만을 강요하는 행위가 되며, 이는 전문가들이 속한 기관에 대한 신뢰를 더욱 침식해 지역 주민들의 위험 인식을 오히려 고조시키는 결과를 낳는다. 이렇게 보면 정부에서 주민들에 대한 '대화'와 '설득'의 노력을 강조하면 강조할수록 사태가 더 악화되는 역설적 상황이 어떻게 생겨났는지 이해할 수 있다.
 

해결 방안의 모색
 

결국 이번 부지선정과 관련해 갈등이 커진 이유는 ▲ 애초에 선정 과정에서 해당 기관에 대한 신뢰를 구축할 수 있는 최소한의 민주적 절차가 지켜지지 않았고 ▲ 선정 이후에도 전문가들의 위험 판단을 일방적으로 강요함으로써 핵폐기장의 위험에 대한 지역 주민들의 의식을 더욱 고양시켰다는 두 가지로 정리해볼 수 있겠다. 그러면 문제 해결의 실마리는 어디에서 찾을 수 있을까? 물론 이미 일이 꼬일 대로 꼬여버린 만큼 일거에 문제를 해결하는 묘수 같은 것은 있을 수 없다. 하지만 정부와 원전 산업계가 지역 주민의 신뢰를 다시 회복하지 않고서는 문제 해결이 있을 수 없다는 것만큼은 분명하다. 이를 위해서는 정부가 지금까지 저질러진 절차상의 과실을 솔직히 인정하고 한 발 물러서서, 부지선정을 위해 최대한 노력하겠지만 어려울 경우 당장은 임시저장고를 다소 확충해 저장하는 대안적 방법도 고려해 보겠다는 식으로 정책적 선택지들을 여럿 두고 논의를 원점에서 다시 시작할 수밖에 없다.

아울러 차제에 핵폐기장 부지선정과 같은 과학기술 관련 대형 국책사업에 착수하기 전에 사회영향평가(social impact assessment)를 그 속에 포함하는 포괄적 기술영향평가(technology assessment)를 의무적으로 수행하도록 제도를 정비하는 것이 필요하다. 기술영향평가란 새로 도입된 과학기술이 사회에 어떤 영향을 미칠지를 사전에 평가해 부정적 영향을 최소화하려는 제도로, 2001년 제정된 과학기술기본법에 관련 조항이 포함되어 우리나라에도 이미 법적 근거가 마련되어 있다. 물론 기술영향평가의 과정에서도 앞서 언급했던 정보의 공개, 다양한 분야와 입장의 전문가 포괄, 일반시민의 참여 보장 등의 원칙들이 지켜져야 그 과정에 대한 신뢰를 확보할 수 있을 것임은 두말할 나위도 없다. 기술영향평가의 실시는 기술적 위험의 수준에 대한 판단뿐 아니라 해당 기술이 인근 지역사회에 미칠 영향에 대한 사전 평가를 가능하게 함으로써 예상되는 사회적 갈등을 줄이는 데 일익을 담당할 수 있을 것이다.
 
 
 

출처: ≪연대대학원신문≫ 2003년 9월호