마이클 S. 브라운
 
 

1974년 1월 22일, B. F. 굿리치 회사(B. F. Goodrich Company)는 이 회사 소속의 폴리염화비닐 생산공장 중 하나에서 일하던 세 사람의 노동자들이 간의 혈관육종(angiosarcoma)으로 사망했다고 발표했다. 간의 혈관을 침범하는 일종의 암(癌)인 이 질병은 상대적으로 희귀한 것으로 생각되고 있었고, 미국에서 이 질병으로 사망하는 사람은 매년 25-30명 정도에 불과한 형편이었다. 이 발표가 있은 직후, 염화비닐 산업에 속한 다른 회사들도 동일한 질병에 의한 노동자의 사망을 보고했다. 그 해 5월까지 모두 13명의 염화비닐 노동자들이 이 병으로 사망했다.

이 보고서들은 7000명 이상의 노동자들을 고용하고 있는 하나의 산업분야[염화비닐 산업]에 대해 대중들과 정부가 주의를 기울이도록 하는 계기를 만들었다. 노동조합들은 작업장에서 염화비닐에 노출될 수 있는 정도에 대해 정부가 엄격한 규제를 가하도록 촉구했다. 작업장 안전과 보건을 담당하는 연방기구인 직업안전보건청(Occupational Safety and Health Administration, OSHA)은 염화비닐과 직업병 사이의 관계를 조사하는 작업에 착수했다. 1974년 4월, 이 기구는 이전에 허용되었던 수준보다 염화비닐에 대한 노출 정도를 낮추도록 규정한 긴급 임시표준(emergency temporary standard)을 제정했다. 이어 OSHA는 작업환경 내에서 염화비닐에 대한 노출 수준을 엄격하게 제한하는 것을 골자로 하는 영구표준(permanent standard) 시안을 발표하고 일련의 공청회를 열어 이 시안에 대한 의견을 요청하였다.

공청회는 비판과 논쟁을 불러일으켰고, 표준을 정하는 과정에 내재한 몇몇 기술적(technical) 어려움들―과학적 증거에 대한 논란을 포함해서―을 잘 보여주었다. 공청회에서는 독성물질에 대해 어느 수준의 노출을 안전하다고 할 수 있는가, 노출을 통제하는 것은 기술적으로 실현가능(feasible)한가, 그리고 규제가 가져올 잠정적인 경제적 효과는 어떠한 것인가 등의 쟁점들을 둘러싸고 논쟁이 벌어졌다. 우여곡절을 거친 끝에 OSHA는 작업자들의 노출을 기술적으로 가능한 최저 수준으로 생각되는 정도까지 낮추도록 규정한 영구표준을 제정하였다.

OSHA가 생겨난 이래로 몇 년 동안, 관심의 초점은 주로 그 기구 내부의 조직적 발전에 맞추어져 있었다. 따라서 직업보건과 안전의 표준을 설정하는 작업이 어떠한 기준(criteria)에 따라 이루어져야 하는가에 대해서는 그 동안 상대적으로 적은 관심이 기울여져 왔다. OSHA가 이전에도 다른 독성물질들에 대한 노출허용 한계를 제정하는 작업을 해 오긴 했지만, 염화비닐에 대한 [노출허용]표준 수립은 표준을 정하는 과정에 대한 지침(guideline)의 대략적인 윤곽을 그린 사실상 최초의 시도였다고 할 수 있다.

OSHA는 직업안전과 보건의 개념을 근본적으로 서로 다르게 파악하는 두 가지의 입장 가운데 하나를 선택해야 했다. 이 중 첫번째 입장에서는 규제를 담당하는 기구의 유일한 목적이 건강과 안전에 위협을 가하는 모든 작업장의 위험으로부터 노동자들을 보호하는 것이라고 가정했다. 여기서 중심이 되는 질문은 생산 과정이 노동자들의 건강에 좋지 않은 영향을 주는가, 그렇지 않은가였다. 따라서 노출허용 한계는 그것이 생산에 어떠한 함의를 갖는가와 무관하게 노동자들의 건강을 가장 잘 보장해 줄 수 있는 수준에서 결정되어야 했다. 뿐만 아니라, 노출허용 한계에 대한 규제를 통해 노동자들의 안전을 보장해 줄 수 있도록 생산과정을 변경하는 것이 기술적으로 불가능하다고 정부 규제기구가 판단한 경우에는 생산이 중지되어야만 했다.

반면, 규제 정책의 기반이 되어 줄 수 있는 또하나의 가능한 입장에서는 직업보건 및 안전이 사회적 이익과 비용을 구성하는 많은 요소들 중 한 가지 요소에 불과하다고 가정하였다. 건강과 안전이 개별 노동자들에게는 일차적인 중요성을 지닐지 모르겠지만, 이는 사회 전체를 놓고 볼 때에는 이차적인 중요성만을 지니는 것일 수도 있다. 이 개념에 따르면, 작업장에 내재한 위험을 제거하는 것이 기술적으로 실현불가능하거나 경제적으로 지나치게 많은 비용을 소요할 때에는 건강과 생산 사이에서 타협이 이루어져야 했다. 여기서는 첫번째 개념과는 달리, 안전을 보장할 수 있는 기술적 수단이 없다는 것이 곧 생산의 중단을 의미하는 것이 아니라 그것의 이익을 노동자들의 건강과 비교하여 저울질해 봄을 의미하게 되었다.

OSHA는 그것이 생겨난 초기에 이러한 두번째 정책 개념에 의존하는 경향―비록 체계적인 방식으로 그러했던 것은 아니었지만―을 갖고 있었다. 염화비닐의 사례는 표준의 설정 과정에 기술적이거나 경제적인 고려를 도입하는 것을 정당화했는데, 이는 최종적으로 정해진 영구표준이 노동자들의 건강과 안전의 중요성을 경제적·기술적인 실현가능성(feasibility)에 견주어 가면서 평가하려 하였기 때문이었다. 따라서 독성물질에 대한 노출허용 한계를 정하는 과정은 [어떻게 해야 노동자들의 건강을 보호할 수 있을 것인가가 아니라] 무엇이 "실현가능한" 표준을 구성하는가를 둘러싼 논쟁이 되었다.
 

직업보건 및 안전 문제에 대한 정부 개입
 

직업보건 및 안전에 대한 연방 정부의 관심은 2차대전 중에 주(州) 정부가 운영하던 프로그램에 대해 재정적 지원을 제공한 것으로부터 시작한다. 1952년 휴버트 험프리(Hubert Humphrey) 상원의원은 연방 정부가 안전 표준을 제정하고 이를 강제할 수 있도록 권한을 부여하자는 내용의 법안을 발의했으나 이 법안은 승인되지 않았다. 주 정부 차원의 프로그램을 지원하자는 내용을 담은 다른 법안들이 1950년대와 1960년대 초에 상정되었으나 이들 역시 실패로 돌아갔다. 안전과 보건에 관해 강력한 법률을 제정하고 적절한 [산재]보상을 얻어내기 위한 최초의 성공적인 투쟁은 진폐증(black lung disease) 문제를 둘러싸고 일반 광부들이 조직해 낸 싸움이었다. 이 투쟁은 1969년의 석탄광산 보건안전법(Coal Mine Health and Safety Act)과 1972년의 진폐증 보상법(Black Lung Benefits Act)의 제정으로 결실을 맺었다.

직업보건과 안전의 문제에 대해 연방 정부가 대규모로 개입할 것을 요구하는 정치적 압력이 거세어짐에 따라 1969년과 1970년에 각각 법안이 상정되었고, 이 법안은 정유, 화학 및 원자력 노동자 연맹(Oil, Chemical, and Atomic Workers, OCAW), 철강 노동자 연맹(Steelworkers), 미국 노동 총연맹 산업별 회의(American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations, AFL-CIO), 그리고 공공이익집단(public interest group)들의 지지를 받았다. 산업체의 반대도, 좀더 강도가 약한 법안으로 교체해 보려는 닉슨 행정부의 노력도 이 법안의 통과를 막지는 못했고, 1970년 말 직업안전보건법(Occupational Safety and Health Act)이 닉슨 대통령에 의해 서명됨으로써 법률로 효력을 발휘하게 되었다.

이 법은 노동성(Department of Labor) 장관이 안전 및 보건에 관한 표준을 개발하고 제정하며, 작업장에 대한 점검과 조사를 수행하고, 이에 복종하지 않을 때 소환장을 발부하고 벌칙을 발의하며, 직업안전 및 보건의 실제에 관한 노동자 교육을 장려하는 등의 활동을 담당하도록 규정했다. 이러한 기능들은 새로이 만들어진 직업안전보건청(OSHA)의 책임 아래 놓이게 되었다.

OSHA는 그 활동 초기에 전미표준협회(American National Standards Institute)와 같은 자발적인 민간조직들이 만들어 놓은 기준 목록에 근거하여 잠정적인 표준들을 공포하였다. 이러한 표준들은 특정 산업분야 내에서의 합의에 의해 결정되어 온 것들이었다. 이들 중 대부분은 [작업장]안전에 관한 것이었고, 건강에 관한 표준들은 종종 너무 낡아서 현재의 상태에는 적용할 수 없는 상황이었다. OSHA는 2년 내로 영구표준을 제정하도록 요구받았다.

새로운 표준은 자문위원회와 대중 공청회의 조력을 얻어 개발되고, 보건 및 공공사업성(Department of Health and Human Services) 산하 국립직업안전보건연구소(National Institute of Occupational Safety and Health, NIOSH)의 권고에 기반하여 마련된다. 자문위원회는 보통 20인 이내의 사람들로 구성되는데, 여기에는 고용주와 노동자들, 기술자문, 그리고 주 정부와 연방 기구의 대표자들이 균형있게 안배된다. 일단 OSHA에 의해 표준이 제안되고 그것이 {연방 연감 Federal Register}에 발표되고 나면 대중적인 의견수렴 과정을 거치게 된다. 영구표준을 마련하는 것은 노동성 장관의 책임이지만, 일단 공포되고 나면 그것을 강제하는 것은 OSHA의 담당 부서(field office)이다.

OSHA는 다양한 문제들에 직면해 왔다. 부족한 예산과 제한된 기술인력 때문에 조사는 둘쭉날쭉하게 이루어질 수밖에 없었고 자발적인 협조에 의존해야만 했다. 산업체들은 표준들이 지나치게 모호하거나 너무 복잡하며 그것을 준수하기 위해 엄청난 비용이 들어간다고 불평했다. 반면 노동조합들은 OSHA의 활동이 지나치게 느슨할 뿐 아니라, 새로운 표준을 제정하는 데 최종 기한(deadline)을 지키지도 않으며, 노동자들의 현장 검증(on-site inspection) 요청에 부응하지도 못하고, 산업체의 압력에 굴복해서 표준들을 약화시킨다고 공격했다. 노동조합들은 OSHA가 매년 10만 명 이상을 죽음으로 몰고 가는 작업장에서의 독성물질에 대한 노출 문제를 무시하면서 사고의 예방만을 강조하고 있다고 주장했다. 그들은 독성물질들이 노동자들의 건강에 미치는 영향에 더 많은 주의를 기울여 줄 것을 요청해 왔다. 1975년까지 OSHA는 작업장 보건에 관련된 네 개의 긴급 임시표준을 발령했는데, 이 모두가 노동조합의 청원에 의해 촉발된 것이었다. 이 중 세 개―석면, 14종의 발암물질, 그리고 염화비닐―에 대해서만 새로운 영구 보건 표준이 채택되었다.

NIOSH 역시 초기에 적은 예산으로 활동에 제약을 받았고, 발의된 표준들을 평가하기 위한 30개 남짓의 기준 문서들을 내놓았을 뿐이었다. 1973년에 NIOSH가 발표한 독성물질 목록에 1200개 이상의 물질들이 등록되어 있었던 상황이고 보면, NIOSH의 활동이 직업보건에 대해 많은 영향력을 미치리라고 기대하기는 어려운 실정이었다.
 

염화비닐의 생산
 

염화비닐 단량체(vinyl chloride monomer, VCM)은 1920년대에 상업적 생산이 시작되었다. VCM이 완제품에 직접 사용되는 경우는 드물고 대체로 폴리염화비닐(polyvinyl chloride, PVC)과 공(共)-중합체(co-polymer)의 생산 공정에서 이용된다. PVC는 미국에서 사용되는 플라스틱류 중에서 두번째로 널리 쓰이는 것으로, 1975년 한 해 동안 미국에서는 37억 파운드(1파운드는 약 453그램 - 역주)의 PVC와 여타의 공-중합체들을 소비했을 정도이다. PVC는 많은 장점들을 갖고 있다: 값이 싸고, 불·물·화학물질에 잘 견디며, 여러 가지 형태로 쉽게 가공할 수 있다. PVC는 주로 파이프 배관이나 바닥에 까는 타일, 전축 레코드, 자동차 시트커버, 그리고 전선 피복 등에 사용된다.
 

1974년 이전의 VCM과 PVC 생산

염화비닐 산업은 다음의 세 부분으로 나뉘어진다: VCM 생산, PVC 합성 수지 생산, 그리고 완제품 제조. 이 중 VCM 생산은 1974년에 대략 1500여 명의 노동자들을 고용하고 있었다. 생산 공정은 화학물질과 직접 접촉하는 노동자들의 수를 최소화한 노천(open-air) 시설에서 고도로 자동화된 과정을 거쳐 이루어졌다. 대부분의 공장들은 원재료의 운송 비용을 최소화하기 위해서 유전 지대에 인접한 더운 기후 지역에 위치하고 있었다.

한편, PVC 생산 공장은 보다 더 추운 북쪽 지역에 위치하는 경향이 있고 폐쇄된 공장 구조를 필요로 했다. PVC 합성 수지를 생산하는 주요 업체로는 B. F. 굿리치, 파이어스톤(Firestone), 코노코(Conoco), 다이아몬드 섐록(Diamond Shamrock) 등이 있었다. 1974년의 시점에서 이 분야에 고용된 노동자들의 수는 5600명 가량이었다. PVC의 생산에서 가장 널리 쓰이던 방식은 물과 필요한 화학물질들을 반응기(reactor)라 불리는 밀폐된 용기 속에 뿜어 넣고 여기에 액화시킨 VCM을 첨가하는 것이었다 (이 과정을 "충전(charging)"이라 부른다). 혼합물은 고압 하에서 가열되고 뒤섞여서 PVC로 변환되었다. 변환된 PVC는 반응기 밖으로 꺼내어진 후에 물을 빼고 건조시켜 가루 형태로 만들어지고, 포장되어 최종 완성품을 만드는 공장으로 운송되었다.

중합체[PVC]를 용기 밖으로 배출하고 압력을 다시 정상 상태로 낮춘 후에는, 호스를 탱크 바닥까지 내려서 반응기 내부의 기체를 빼내었다. 그리고 나서 반응기는 작업실 영역으로 옮겨져 환기를 시켰다. 유리(遊離)된 잔류물은 물로 씻어내고 한두 명 정도의 노동자가 반응기에 들어가서 반응기 벽과 혼합용 회전날개에 달라붙어 있는 PVC 잔류물을 제거했다. 제거 작업은 퍼티용 나이프(putty knife, 여기서 'putty'란 유리 종류에 사용하는 접합제의 일종이다 - 역주)를 이용해서 직접 긁어내거나 망치와 끌을 사용해서 떼내는 방식으로 이루어졌다. 이 방식에서는 노동자들이 PVC 잔류물을 떼낼 때 잔류물과 반응기 벽 사이에 끼어 있던 잔류 VCM이 공기 중으로 방출되었다. 대안적인 세척 방식, 예컨대 고압으로 물과 세제를 분사하여 잔류물을 제거하는 방식은 널리 쓰이지 않고 있었다. 반응기 내부를 세척하는 직무는 보통 공장에 새로 들어온 노동자에게 맡겨졌다; 그들은 연공(年功)을 쌓으면 공장 내의 다른 직무로 전임되었다.
 

독성에 관한 연구

염화비닐의 독성에 관한 연구는 VCM이 실험 동물의 간과 신장에서 지방 성분의 감소를 유발한다는 실험 결과가 나온 1925년에 이미 시작되었다. 1930년에 행해진 연구들은 VCM이 모르모트에 대해 심각한 독성 효과를 가짐을 입증해 보였다. 염화비닐의 대규모 생산은 1930년대에 시작되었고, 그로 인한 심각한 장애에 대한 보고는 1940년대에 나타나기 시작했다. 2차대전 기간 중에는, 한때 외과용 마취제로 추천되기까지 했던 염화비닐이 동물에 대해 심장 염증을 일으킬 수 있다는 사실이 발견되었다. 염화비닐의 독성에 관해 역학(疫學, epidemiology)에서 제출된 최초의 심각한 증거는 1949년 러시아 의학 저널에 발표되었다. 연구자들은 소련의 PVC 공장에 근무하는 73명의 노동자들 가운데 18명에 대해서 "간염과 유사한 증상(hepatitis-like change)"을 발견했다. 그들은 그러한 장애의 원인을 염화비닐이 아닌 폴리염화바이페닐(polychlorbiphenyl, PCB) 가소제에 노출된 탓으로 돌렸다.

유럽의 연구자들은 그 외에도 피부 손상, 순환계 장애, 위염 등의 다른 문제들도 파악해 내었다. 그러나 노출의 정도는 조사되지 않았는데, 왜냐하면 당시에는 공장주들이 작업장의 위험에 대해 주의를 기울일 아무런 유인(誘引)이 없었기 때문이었다.

1950년대 말, 다우화학회사(Dow Chemical Company)는 다양한 농도의 염화비닐을 흡입함으로써 이에 반복적으로 노출되었을 때 어떤 영향이 나타나는지에 대해 연구를 하기 시작했다. 그들의 연구결과에서는 염화비닐이 "반복적으로 노출되었을 때 간과 신장 장애를 일으킬 수 있는 다소의 가능성"을 갖고 있음을 지적했다. 이어 그들은 최대 노출 수준을 100ppm, 8시간 이상 연속적으로 노출될 때는 50ppm을 넘지 못하도록 할 것을 제안했다. 다우 사는 자사 소유의 생산시설들에서 노출 수준을 낮추는 작업을 시작했지만, VCM에 대한 노출에서 오는 위험에 관해 노동자들에게 알려 주지는 않았다.

이에 대해, 연합화학회사(Allied Chemical Corporation)의 후원을 받은 러트거스 대학(Rutgers University)의 연구자들은 장기간의 노출이 아무런 유해한 결과도 가져오지 않는다는 주장을 펴면서 VCM이 독성을 지니고 있다는 다우 사의 단정에 도전했고, 500ppm이 문턱한계치로 적당하다고 추천했다.

1960년에 두 명의 노동자들이 VCM을 다량으로 흡입한 직후에 사망한 사건이 일어났다. 부검 결과 그들의 간, 비장, 신장에서 심대한 변화가 발견되었으나, 연구자들은 사망의 원인을 전적으로 염화비닐에 대한 노출 탓으로 돌리지는 않았다.

다우 사가 노동자들이 VCM에 노출되는 정도를 줄이는 작업을 시작했음에도, 다른 회사들은 앞서 제안된 500ppm의 노출허용 수준에 계속 의존했다. 미국산업위생학자협회(American Industrial Hygienists Association)은 당시까지의 연구결과들을 리뷰한 후에 500ppm의 한계치를 계속 유지해도 무방하다고 조언했다. 그들은 실제 흡입 결과에 대한 보고서는 무시한 채, 높은 농도에서 급격하게 노출되었을 때에도 마취 증상 외에는 심각한 결과가 나타나지 않으며, 낮은 농도에서는 [VCM] 증기가 거의 혹은 아무런 신체장애 효과를 가져오지 않는다고 주장했다. 그러나 그들은 "그것의 누적적인 효과에 관해서는 [의견이 일치하지 않으며] 서로 대립하는 증거들이 존재한다"고 서술했다.

1960년대 중반이 되자, 회사 소속의 의사들은 염화비닐 노동자들 사이에서 끝이 굵은 손가락(clubbed fingers), 격심한 통증, 뼈의 변형, 그리고 레이노 증후군(Raynaud's syndrome)으로 알려진 현상―팔다리의 혈액이 산소 결핍 때문에 검푸르게 되는 상태―등의 증상이 높은 빈도로 나타남에 주목하기 시작했다. 이 질병은 선단골연화증(先端骨軟化症, acroosteolysis: 손가락 및 발가락의 끝부분 관절에서 뼈가 녹아내리는 병 - 역주)으로 알려지게 되었다. B. F. 굿리치 회사의 연구자들은 염화비닐과 이 질병간의 관계를 조사하는 역학(疫學) 연구를 수행했고, 중합체를 만드는(polymerization) 과정에 종사하는 노동자들 중 31명의 손에서 선단골연화증의 증상을 발견했다. 연구자들은 그 질병이 물리적·화학적 노출과 개인적인 질병민감성(susceptibility)이 결합된 결과로 나타난 것이라 믿었다. 그들은 염화비닐에 대한 노출을 차단하고 나면 병세가 종종 호전된다는 점에 주목하여, 작업 관행을 개선하는 것과 같은 대안을 내놓기보다는, 병에 걸릴 가능성이 높은 사람들을 반응기 세척 작업에서 배제하기 위한 의학적 검사(medical screening)를 실시할 것을 권고했다. 산업화학자협회(Manufacturing Chemists Association, MCA)에서 후원한, 1971년의 유사한 연구에서도 염화비닐과 선단골연화증 사이의 명확한 인과적 관계를 입증할 수는 없다고 보고했다. 이 연구 역시, 작업환경 속에서 염화비닐에 대한 노출 정도를 통제하는 것보다는 사전검사를 통한 배제를 실행하도록 제안했다.

낮은 농도의 VCM에 노출되었을 때의 독성에 대해 우려하는 시각이 결여되어 있었다는 것은, 이전에 제안되었던 500ppm의 한계치를 OSHA가 처음에는 그대로 수용했다는 점에서 잘 드러난다. 염화비닐은 NIOSH가 1972년에 작성한 독성물질 우선목록(priority list)에 포함되긴 했지만, 그들이 새로운 [노출허용] 표준을 작성하기 위한 기준을 개발하기 위해서는 몇 년이 걸릴 것으로 예상되었다.

한편, VCM과 암의 관계에 대한 최초의 대중적 차원의 공표는 1970년 휴스턴(Houston)에서 열린 제 10차 국제 암 학회(International Cancer Congress)에서 이루어졌다. 벨기에 기업 솔베이 앤 시(Solvay & Cie)에서 근무하던 이탈리아인 의사인 피에루이지 비올라(Pierluigi Viola) 박사는, 30000ppm 농도의 VCM에 일정 기간 노출된 쥐의 귓구멍, 허파, 뼈에 암이 생겼다는 증거를 제시했다. 비올라는 1974년에 발표된 추가 연구를 통해서 500ppm 정도의 낮은 농도에 노출된 쥐에서도 종양이 생김을 밝혔다.

세자레 맬토니(Cesare Maltoni)가 주도하는 또다른 이탈리아 연구집단은 서로 다른 화학물질들이 이탈리아 노동자들의 호흡기에 어떤 영향을 주는지에 대한 연구를 지속적으로 해 오고 있었다. 1970년에 이 연구는 VCM과 PVC 생산 공장에 소속된 노동자들까지 포괄하도록 그 범위가 확장되었다. 연구자들은 비올라의 연구를 리뷰한 후, 염화비닐에 의한 발암 위험을 명백하게 하기 위한 실험을 계획했다. 유럽의 여러 다른 화학 관련 대기업들에 의해 후원을 받은 이 연구들에서는, 아래로 250ppm에까지 이르는 서로 다른 농도에서의 효과를 측정하기 위해 작업장에서의 조건을 똑같이 그대로 재현했다. 초기의 연구결과들은 250ppm까지 농도를 내리더라도 쥐에서 혈관육종과 간, 신장, 귓구멍에서의 암 등을 포함하는 다양한 종류의 암이 생김을 보여 주었다.

연구를 후원하던 기업들이 맬토니와 맺은 계약에 따르면, 연구결과의 처분과 대중들에 대한 발표의 권한은 후원기업들에 의해 통제되도록 약정되어 있었다. 이 연구에 관한 정보는 미국 기업들이 그 정보를 기밀로 유지한다는 조건 하에 산업화학자협회(MCA)에 제공되었다. MCA는 이 조건에 동의하고 맬토니의 연구와 그 초기 결과물을 1973년 1월에 받아들었다. 노동자들도, 회사에 고용된 의사들도, 정부 관리들도 그 연구에 대해서 알지 못했다. MCA는 산업생물실험연구소(Industrial Bio-Test Laboratories, Inc.)에 맬토니의 연구를 재연(再演)해 보도록 요청하고, 이에 추가해 태버쇼-쿠퍼 연합회사(Tabershaw-Cooper Associates, Inc.)에는 미국 염화비닐 산업에 종사했거나 현재 종사하고 있는 노동자들에 대해 역학적 사망률 조사를 수행해 주도록 요청했다. MCA는 1973년 7월에 그 정보를 정부 관리들에게 제공해도 좋다는 허락을 [유럽측 회사들로부터] 얻었다.

후일 열린 산업체 대표자들과 정부의 만남 자리에서는 당시 [이들 사이에서] 교환된 정보의 성격이 어떤 것이었는지를 놓고 논란이 있었다. 산업체 대표자들은 당시에 자신들이 모든 관련된 정보를 NIOSH에 제공했었다고 주장했다. 반면, NIOSH 관리들은 이름이 거의 알려지지 않은 한 이탈리아 연구자의 예비 연구가 지닌 중요성이 1973년 7월에는 아직 그다지 분명하지 않은 상황이었다는 입장을 견지했다. 그러나 그 때, [나중에 문제가 된] 간의 혈관육종에 대해 논의가 이루어지지 않았다는 점에는 양측 모두가 동의한다. 어쨌든, 당시 NIOSH는 즉각적인 주의를 기울여야 할 만큼 그 발견이 심각한 것이라고는 생각지 않았고, 그 결과 500ppm 표준은 1974년에 B. F. 굿리치 사가 세 명의 PVC 노동자들의 사망 사실을 공개할 때까지 그대로 유지되었다.

1973년 12월에 켄터키 주 루이스빌에 있는 B. F. 굿리치 소유의 PVC 공장에 근무하던 한 노동자가 간의 혈관육종으로 사망했다. 그 회사에서 의학자문역을 맡고 있었던 그의 담당의사는 그 공장에서 있었던 유사한 사망 사례를 떠올렸고, 사망 기록을 리뷰해 본 후 [과거에 있었던] 세 명(혹은 네 명)의 공장노동자들의 사망 역시 바로 그 질병 때문이라는 확신을 하게 되었다. 회사 관료들은 1974년 1월 22일에 이 사실을 NIOSH에 알렸고, NIOSH는 이 정보를 다시 OSHA에 전달해 주었다. 두 기관은 염화비닐에 대해 안전한 정도의 노출수준을 정하기 위한 판단의 기준을 수립하는 작업을 시작했다. OSHA는 공장 조사를 시작했고, 2월 15일에는 대중적인 진상조사 공청회를 열었는데 여기에는 맬토니 박사가 직접 출석해서 50ppm 정도의 낮은 농도에서도 실험 동물에 암이 발생했다는 새로운 연구 결과를 제시했다. AFL-CIO의 산업노조 부서(Industrial Union Department)와 고무노동자노조연맹(United Rubber Workers Union)은 VCM에 대한 노출을 엄격하게 제한하는 긴급 임시표준을 마련할 것을 촉구하는 연대 청원에 서명했고, 이는 나중에 정유, 화학 및 원자력 노동자 국제연맹(OCAW)에 의해 지지를 받았다. 그러나 산업체 측은 통상적인 규칙 제정 절차가 이에 수반되어야 하며, 정부가 행동을 취하기 전에 철저한 조사가 선행되어야 한다고 주장했다.

1974년 4월 5일, OSHA는 VCM과 PVC 생산공장들이 노출 수준을 50ppm까지 낮출 것을 요구하는 긴급 표준을 발령했다. 임시표준은 6개월 이내로 영구표준에 의해 대체되어야만 했다. 이어 5월 10일에 발표된 영구표준 시안에서는 "검출이 불가능한(no-detectable) 수준"까지 최대 노출허용 정도를 낮추고, 이 표준이 생산과정에서 공학적 통제를 통해 충족되어야 한다고 규정했다. 이 시안은 비상시, 혹은 공학적 통제를 통해 얻을 수 있는 실현가능한 최저의 노출수준이 표준을 충족시키지 못할 경우에 보조 호흡 장치를 사용할 수 있도록 허용했다. 이어 OSHA는 일련의 대중 공청회를 열어서 피해를 입은 집단과 대중들이 표준을 정하는 과정에 참여할 수 있도록 했다.

공청회에 앞서, 염화비닐 산업이 지원하여 산업생물실험연구소가 수행했던 연구의 예비 결과가 공표되었다. 그 결과는 50ppm의 낮은 농도에 노출된 생쥐에도 종양이 생긴다는 점을 보여 준 맬토니의 연구 결과를 뒷받침했다. 워크샵에서 과학자들은 VCM에 대한 노출의 위험을 기록한 20개의 논문을 발표했다.

공청회에서는 200명 이상이 구두 혹은 서면으로 진술했고, 진술 내용은 모두 4000페이지에 달했다. 제안된 표준 시안에 관해서 노동자들, 고용주들, 노동조합들, 공공보건집단들, 개별 전문가들, 의사들, 정부관리들이 자신의 의견을 말했다. 이 참가자들은 양 극단에 위치한 두 개의 진영으로 나뉘었다: 산업체 측은 표준에 반대했고, 다른 집단들은 그것을 지지했다.

논쟁은 두 개의 근본적인 기술적 문제들에 집중되었다. 첫번째는 안전한 노출 수준이 어느 정도인가의 문제였다. VCM의 발암성에 관해 당시까지 연구가 수행되었던 가장 낮은 노출 수준은 50ppm이었다. 0ppm과 50ppm 사이의 농도에 노출되었을 때의 영향에 대해서는 과학적 증거가 존재하지 않았다. 그리고 두번째는 실현가능성의 문제였다. OSHA의 명령은 "실현가능한 정도까지" 건강을 보장하는 표준을 정하도록 의도된 것이었지만, 여기서 실현가능성이라는 개념이 무엇을 의미하느냐에 대한 해석은 제각각이었다. 어떤 이들은 기술적인 실현가능성을 언급한 반면, 다른 이들은 경제적인 실현가능성을 주장했다. 공청회 장소에서는 공학적 통제의 기술적 실현가능성과 그에 수반하는 경제적 비용에 대한 관심이 압도적이었다. OSHA가 [실현가능성에 대한] 경제적인 해석을 암묵적으로 받아들였다는 사실은, 제안된 규제 시안이 어떤 경제적 영향을 가져올 것인지에 대해 OSHA가 별도의 독립적인 평가를 의뢰했다는 점에서도 잘 드러난다.
 

산업체측의 관점

논쟁 기간을 거치면서 산업체 측은 줄곧 노동자들의 노출 위험을 낮게 평가하고 환경에 대한 영향을 최소로 파악하려 시도하였으며, 자신들에게 상당한 투자를 요구하게 될 표준을 공포하는 것에 저항했다. 그들은 작업장에서의 보건과 안전이 생산으로부터의 이익에 견주어 상대적으로 평가되어야 한다고 주장했다. 공청회에서 산업체 측이 준비한 발표의 대부분은 표준 시안이 기술적으로 실현가능한지, 얼마만큼의 경제적 비용을 수반하는지의 문제를 강조했다. 그들은 이 쟁점을 일자리 대 건강이라는 대립구도로 몰아갔다.

파이어스톤 사에 의해 수행된 공학적 연구에서는 당시의 기술 수준을 전제로 할 때 공학적 통제를 통해서 검출이 불가능한 노출 수준을 요구하는 표준을 충족시키는 것은 불가능하다고 주장했다. 성취가능한 최저의 노출 수준이 어디까지인지는 사실 예측할 수 없었다. 이에 더해, 그들은 표준을 충족시키기 위해 최소한 5000만 달러의 지출이 필요할 것이라고 추산했다. 파이어스톤 사의 대표는, 만약 표준 시안이 효력을 발휘하게 된다면 파이어스톤 사는 공장 문을 닫아야 할 것이라고 주장했다. 이와 유사하게 테네코(Tenneco) 사의 대표는, 유일하게 가능한 선택이 모든 노동자들에게 보조 호흡 장치를 착용시키거나 공장 문을 닫는 둘 중 하나라고 진술했다.

플라스틱산업협회(Society of the Plastics Industry)는 PVC 산업이 문을 닫음으로써 미국 경제에 미치는 영향이 어떠한 것인지를 평가하기 위해 전문가를 고용했다. 그들은 만약 검출불가능을 강제하는 표준의 제정이 모든 PVC 수지 공장의 폐쇄로 이어질 경우, 이는 연관 산업들에서 170만에서 220만에 이르는 일자리의 소멸과 650억에서 900억 달러에 이르는 연간 국내생산의 감소를 가져올 수 있다고 주장했다.

산업체 측은 보조 호흡 장치의 사용에 대해서도 반대하는 증거를 제출했다: 노동자들로 하여금 그것을 지속적으로 착용하도록 하기란 어려운 일인데, 이는 안면 마스크가 말하는 것을 힘들게 하고 체온, 호흡에도 영향을 주며 종종 정신적 스트레스를 주기 때문이었다. 뿐만 아니라, 휴대용이 아닌 호흡 장치의 사용은 길이가 50피트에 이르는 공기 호스의 연결 때문에 공장에서의 안전에 위험을 가져올 수 있었다. 마지막으로, 산업체 측은 간의 혈관육종의 발병이 주로 반응기 세척담당자에게서 나타난다는 점을 보여 주는 역학적(疫學的) 증거를 제시했다. 이 노동자들은 8시간의 작업 시간 동안 200ppm이 넘는 농도에 종종 노출되는 것이 보통이었다. 다우 사의 연구에서는 200ppm 이하의 농도에 노출된 사람들에 대해 사망률의 증가를 찾아볼 수 없었다. OSHA가 표준 시안을 만들 때 근거로 삼은, 쥐에 대한 실험적 연구로부터의 증거는 인간의 경험에 의해 입증되지 않았으므로 정당화될 수 없다고 그들은 주장했다.

표준 시안에 대한 대안으로, 몇몇 제조업체들은 20-40ppm 정도의 최대 노출 한계를 제안했다. 파이어스톤 사의 한 공장 관리자는, 노동자들이 반응기에 직접 들어갈 필요를 줄이고 또한 노출 수준을 50ppm 이하로 낮춘 세척 과정의 개선을 언급했다. 제조업체들은 산업체 스스로의 노력에 의해 조건이 개선될 수 있으므로, 대부분의 회사들이 실제로 이루어낼 수 있는 것이 무엇인지에 표준이 맞추어져야 한다고 주장했다.

논쟁 과정에서 화학회사들은 줄곧, 자신들이 지금껏 이미 알려진 작업장에서의 위험에 관해서는 최선을 다해 노동자들의 편에 서서 행동해 왔다고 주장했다. VCM과 PVC 생산업체들은 자신들이 고의로 노동자들을 위험한 물질에 노출시킨 것이 아니라고 주장했고, 잠재적 독성물질의 증거가 처음 나타났을 때 연구를 시작한 것 역시 정부나 독립적으로 활동하는 과학자들이 아니라 바로 자신들이었음을 지적했다.
 

표준 시안의 지지자들

조직된 노동자들, NIOSH의 관리들, 독립적으로 활동하는 과학자들, 그리고 직업보건에 관련된 기구들은 연대해서 표준 시안을 지지했다. 그들은 [표준의 채택이 가져올] 경제적 영향은 표준 제정 과정과 아무런 관련이 없다고 주장하면서, OSHA의 의무는 노동자들의 건강과 안전을 보호하는 것이라는 점을 강조했다. 그러나 공청회에서의 적대적인 분위기 속에서 이 집단들은 산업체 측의 주장을 논박하도록 압력을 받았고, 그 결과 이들이 제출한 자료들의 상당수에서는 표준 시안이 기술적으로 실현가능하다는 점을 입증하기 위해 노력했다. OCAW의 앤쏘니 마쪼치(Anthony Mazzochi)는, PVC 생산업체들이 불과 몇 달만에 상당한 정도로 노출 수준을 낮추는 데 이미 성공한 점으로 미루어 보아 노출 수준을 더 낮추는 것도 조만간 기대할 수 있을 것이라고 주장했다.

고무노동자노조연맹의 피터 보마리토(Peter Bommarito)는, 노동자들에게 안전한 방식으로 플라스틱을 생산할 수 있는지의 여부가 공청회의 실질적인 관심사여야 하는데도 산업체 측이 쟁점을 경제적 지출과 기술적 실현가능성의 문제로 몰아 가고 있다고 공격했다. 그는 만약 플라스틱을 안전하게 생산하는 것이 불가능하다면, 그것을 단계적으로 제거하고 대체품을 찾아야 할 것이라고 주장했다.

공장이 문을 닫을 수도 있다는 주장에 대해 마쪼치는, 과거에 OSHA가 석면에 대한 표준을 제정할 때에도 유사한 주장이 나타났으며 그 때 이미 그런 주장은 신빙성이 없음이 드러났다고 상기시켰다. 그는 파이어스톤 사의 공학적 연구가 단지 보다 약한 표준을 강제하기 위해 마련된 책략에 불과하다고 생각했다.

검출불가능한 수준을 지지하기 위해 정부의 과학자들은, 현재 알고 있는 지식 수준으로는 안전한 노출의 정도를 정량화하는 것이 불가능하다고 증언하였다. 서로 다른 노출 수준에 대한 자료의 부족 때문에 다양한 노출 수준이 장기적으로 어떤 영향을 가져오는지에 대해 역학적인 연구를 수행하는 것이 불가능했다. 50ppm 이하의 수준에 대해서는 연구가 수행된 바가 없기 때문에, 표준 제정시에 안전을 위한 적절한 완충 범위를 포함시키는 것이 중요하다고 그들은 주장했다.

이에 더해 과학자들은, 다우 사의 연구가 최소한으로 잡아 지난 20년 동안 염화비닐에 노출되었을 상당한 수의 노동자들의 거취를 알아내는 데 실패했다는 점을 지적하고, 결국 유일하게 분별있는 길은 검출불가능함을 강제하는 표준을 제정하는 것이라고 주장했다.

생산업체들과 마찬가지로, 노동조합들 역시 보조 호흡 장치의 사용에는 반대했다. 그러나 그들은 PVC 수지의 미세한 분말(폐 섬유증[pulmonary fibrosis]을 일으킬 수 있는)과 PVC 완제품 내에 스며들어 있는 잔류 VCM의 수준까지도 최종표준에 포함시키기를 희망했다.

노동조합 대표자들은 작업복과 더 많은 샤워 시간, 매년 시행하는 의학 검진 등에 대한 자신들의 요구가 계속해서 거부당해 왔다는 사실을 들어, 노동자들의 건강을 위해 최선의 노력을 기울여 왔다는 산업체 측의 주장을 반박하였다. 산업체들은 노동자들의 건강을 이윤에 비해 부차적인 것으로 생각해 온 것은 사실이었다. PVC 공장에서 일하는 한 노동자는 규제의 필요성에 대해서 다음과 같이 명료하게 말했다: "한마디로 말하자면 이렇소: 만약 염화비닐이 통제가 안된다면, 우리는 아마도 죽을 겁니다; 하지만 만약 그것을 통제할 수 있다면 우리는 책상 뒤에 앉아 있는 당신네들처럼 건강한 삶을 살 수 있을 거요."
 

OSHA가 고려한 다른 연구들

표준 시안을 평가하는 작업에 도움을 주기 위해, 그 해 7월에 태버쇼-쿠퍼 연합회사는 사망률을 조사한 연구결과를 OSHA에 제출했다. 이 연구는 "소화 계통의 암(주로 혈관육종), 호흡 계통의 암, 뇌종양, 그리고 미지의 장소(예컨대 림프계)에 생기는 암 등이, 최대 노출치로 추정되는 수준에 노출된 연구 대상 인구에게서 예측했던 것보다 더 자주 발병한다"는 점을 보여 주었다. 그러나 이 연구는 장기간 노출된 노동자들을 대표할 수 있는 표본에 대해 수행된 것이 아니었기 때문에 태버쇼-쿠퍼 연합회사는 추가적인 조사가 필요하다는 점을 언급했다.

OSHA가 후원해서 포스터 D. 스넬 사(Foster D. Snell, Inc.)가 수행한 연구는 다양한 수준의 표준을 제정했을 때 그것이 가져올 경제적 영향이 어떠할 것인지를 평가하기 위한 것이었는데, 그 결과가 9월에 제출되었다. 이 연구를 위해 공장을 방문하고 산업체 관련 조직들, 정부 기구들, 설비 제조업체 및 공급업체들과 인터뷰를 함으로써 자료가 수집되었다. 연구의 주된 결론은, 공학적 통제만 가지고는 VCM과 PVC 생산 공정에서 검출불가능한 수준을 성취할 수 없다는 것이었다. 보고서에서는 공학적인 방법을 통해서 VCM의 농도를 현격히 감소시키는 것이 가능함에도 불구하고, 1ppm의 표준을 충족시키기 위해서는 호흡기 보호장치가 항시적으로 필요할 것이라고 보았다. 목표로 하는 노출 수준이 낮아짐에 따라 비용은 급격하게 상승할 것으로 예상되었다. 분석가들은 이용가능한 기술과 장비를 감안해 볼 때, OSHA는 최대 노출허용 수준을 점차적으로 줄여 가야 할 것이라고 결론내렸다.
 

OSHA의 결정―영구표준의 채택

OSHA는 1974년 10월 4일에 영구표준을 발령했다. 이전의 표준에 비해 주요하게 달라진 점은 최대 노출허용 한계를 8시간 동안 평균적으로는 1ppm, 15분 이내의 시간에 대해서는 5ppm까지로 한계치를 명시한 것이다. 이 표준은 완제품 제조업체를 포함해 염화비닐 산업의 모든 구성부분에 적용되었고, 고용주들이 노동자들의 노출 수준을 지속적으로 모니터링하도록 규정했다. 또한 이 표준은 공학적 통제와 작업관행의 통제를 통해서 노출을 가능한 최저 수준까지 낮추도록 요구했다; 그 수준이 노출 한계를 충족시키지 못할 경우에는 호흡기 보호장치의 착용이 의무화되었다. 이 표준은 염화비닐에 대한 노출이 있을 가능성이 높은 구역의 출입 기록을 매일 작성하도록 명령하였고, 염화비닐에 노출되는 모든 노동자들의 정기 검진을 의무화한 후 그 검진 기록을 적어도 30년 동안 보존해 두도록 규정하였다. 이 표준은 1975년 1월 1일을 기해 효력을 발휘하도록 예정되었다.

OSHA는 세 가지 종의 동물에 대한 실험 연구를 인용하면서, VCM을 "인간에 대한 발암물질로 간주해야 한다"고 결론지었다. 20-40ppm 범위의 표준을 요구했던 산업체 측의 주장을 기각하면서, OSHA는 과학이 아직 발암물질에 대해 안전한 노출 수준을 결정할 수 없다고 주장했고 문제가 반응기 세척담당자에만 한정되는 것이라는 견해도 받아들이지 않았다. OSHA는 PVC 생산과정에 직접 종사하지 않았음에도 염화비닐과 관련된 질병에 걸린 노동자들의 사례를 상기시켰다. 50ppm 이하의 수준에 대해 수행된 실험적 연구가 없다고 해서 더 낮은 표준을 제정할 필요가 없어지는 것은 아니라고 OSHA는 주장했다.

그러나 OSHA는 검출불가능한 수준은 [표준으로] 받아들이지 않았는데, 그 이유는 "실현가능한 공학적 통제를 통해 성취하기에 훨씬 더 어려운 평균 수준을 유지하도록 강제하게 될 것이기 때문"이었다. OSHA 표준개발국(Office of Standards Development)의 유진 레가드(Eugene Regad)는, 널리 사용되는 측정 장치로 검출할 수 있는 최저 지점을 효과적인 수준으로 사용할 것을 제시했다. 좀더 민감한 측정 장치는 너무 비용이 많이 들어갈 것으로 생각되었고, 기술자가 아닌 전문 화학자가 조작하고 측정치를 평가할 필요가 있었다.

OSHA는 완제품 제조업체들의 경우 손쉽게 요구사항을 충족시킬 수 있으리라고 믿었지만, 반면 VCM과 PVC 생산업체들의 경우에는 몇몇 직무 분류들이 호흡기 보호장치를 필요로 할 것으로 생각했다. OSHA는 산업체 측에서 보조 호흡 장치에 대한 의존도를 줄이기 위해 지속적으로 새로운 기술을 개발하고 작업 관행을 개선해 나갈 것을 희망했지만, 불편함 때문에 보조 호흡 장치를 사용하지 말아야 한다는 주장을 거부했다.

OSHA가 내린 결정의 최종 요약문에서는 다음과 같이 서술하고 있다:
 

염화비닐이 인간에게 암을 일으킬 수 있다는 사실에는 논란의 여지가 없다. . . . 그러나 위험을 가져올 수 있는 노출의 수준이 정확히 어디인지, "안전한" 노출의 수준이 어느 정도인지에 관한 물음은 현존하는 기록만 가지고는 명확히 답변될 수 없다. 또한 노출 수준의 감소가 어느 정도까지 실현가능한지도 분명하지 않다. 지금 노동자들의 생명이 위험에 처했기 때문에, 우리는 이런 물음들에 대한 논박불가능한 답변이 나올 때까지 기다릴 수 없다. 따라서 우리는 현재 이용가능한 최대한의 증거들에 근거해서 가능한 최선의 판단을 내려야만 했다. 이러한 판단을 내리기 위해서는 균형을 맞추는(balancing) 과정이 필요했고, 이 과정에서 최우선적인 고려 사항은 노동자들의 보호에 맞추어져 있었다.

이 표준을 뒤엎기 위해 제조업체들이 취한 법적 행동은, 공학적 통제와 보조 호흡 장치 사용을 병행함으로써 1ppm 수준을 충족시킬 수 있다는 판결을 내린 미국 항소법원에 의해 기각되었다. 흥미롭게도, 그 판결에서는 실현가능성의 문제가 표준의 결정에서 하나의 기준이 될 수 있는지의 쟁점에 대해서는 언급하지 않았다.

엄격한 표준의 제정이 얼마나 끔찍한 결과를 가져올 것인지에 대한 산업체 측의 예언은 실현되지 않았다. 재정적 비용의 증가는 산업체들을 파멸시키지 않았다: OSHA의 규제(기록 보존을 위한 비용을 제외한다면)는 PVC 생산비용에서 대략 5% 정도의 상승을 가져온 것으로 추정된다.
 

작업장 보건과 염화비닐 규제 표준
 

표준 제정 과정에서 OSHA는 산업체 측의 주장의 대부분을 기각하고 노동자들의 관점에 근접한 표준을 제정하였다. 1ppm의 평균 노출 한계(짧은 시간에 한해 5ppm까지 가능한)를 확립한 것은 앞으로 염화비닐 관련 질병을 감소시킬 것으로 기대된다. 그러나, 노동자들의 이러한 "승리"는 그에 대한 대가를 수반하였다. 비록 제정된 표준이 엄격한 것이었고, 이에 따라 노동자들이 염화비닐 관련 질병들로부터의 보호를 쟁취해 내었음에도 불구하고, 이 결정은 미래에 좀더 [노동자]보호적이지 못한 표준이 만들어질 수 있는 전례를 남겼다. 왜냐 하면 염화비닐의 사례는 보건 표준의 결정에서 실현가능성의 문제를 주요한 고려 대상으로 삼게 되는 중요한 계기가 되었기 때문이다. OSHA는 실현가능성의 문제를 고려하도록 어느 정도 압력을 받았고, 이 점은 OSHA가 내린 명령―"표준은 실현가능한 최대한도로 . . . 어떤 노동자도 건강의 물리적 손상으로 인해 고통받지 않도록 적절히 보장할 수 있게 제정되어야 한다"―에서도 잘 나타난다. 실현가능성의 문제는 다양한 해석에 열려 있는 것이기 때문에 [표준 제정 과정에서] 대단히 작은 역할을 수행할 수도 있었다. 그러나 OSHA는 실현가능성을 보건 표준의 제정에서 중요한 기반으로 삼도록 압력을 받았다.

표준 제정 과정에서, OSHA는 기술적 실현가능성과 경제적 실현가능성을 서로 구분하기가 어렵다는 사실을 오래지 않아 발견했다. 기술적 실현가능성이 지닌 중요성은 그것의 성취가 가져올 경제적 비용이 어느 정도인지에 의존하고 있었다. 노동자들을 보호하는 것은 단순히 노출을 줄이는 문제가 아니었다; OSHA는 산업체들이 엄격한 표준을 충족시키기 위해서 들여야 하는 비용과 표준을 충족시킬 수 없는 공장이 문을 닫았을 때 생겨날 경제적 영향에 대해서도 고려해야만 했다. 산업체들에 심대한 경제적 비용을 부과할 가능성을 피하고자 했기 때문에 OSHA는 검출불가능한 수준을 유지하도록 하는 표준 시안을 받아들이지 않았다. 뿐만 아니라, 공학적 통제를 대신해 보조 호흡 장치의 사용을 허용함으로써 OSHA는 대규모의 재정적 영향 없이도 실현가능성에 대한 기술적 의무조건을 충족시킬 수 있었다.

OSHA는 노동자들의 보호를 강조하도록 되어 있었지만, 일단 실현가능성이 핵심적인 관심사가 된 후에는 규제 결정이 산업체에 어떤 영향을 미칠 것인가로 초점이 이동하는 것을 피할 수 없었다. 많은 투자를 요구하는 표준이 제정되면 공장 문을 닫아야 할 것이라는 산업체 측의 주장이 가져온 효과 가운데 하나는, 작업장에 대한 통제가 강화된 산업 영역으로부터 자본이 빠져나가는 것을 가속화시킬지도 모른다는 것이었다. 산업체 측은 일자리 대 건강의 대립구도로 쟁점을 몰고 갔고, 노동자들과 경제 전체에 미칠 수 있는 심각한 경제적 결과를 지적하였다. OSHA는 이러한 관점을 수용하여, 쟁점을 생산직 노동자들의 절대적인 안전이라는 관점(피터 보마리토와 다른 경제학자들이 요구한 대로의)에서 보기보다는 안전을 위한 조치의 실현가능성이라는 관점에서 정의했다.

실현가능성의 문제를 직업안전 및 보건에서의 정당한 판단 기준으로 받아들임에 따라, 이제 OSHA는 실현가능성을 어떻게 정의할 것인가의 문제를 다루어야만 했다. 이 지점에서 OSHA와 염화비닐 산업체 측은 서로 의견을 달리했다. 산업체 측은 추가적인 투자 없이도 쉽게 충족시킬 수 있는 수준을 안전한 노출 수준으로 정의했다; 그들에게 있어서는 기술적·경제적 고려가 안전성을 결정하는 데 있어 지침 구실을 했다. 반면 OSHA는 안전한 노출 수준을 먼저 확실히 정한 다음에 그것을 실현가능성의 문제에 비추어 완화시키려 하였다. 이러한 접근 방법이 갖는 주요한 문제는, 염화비닐의 사례에서 잘 드러난 바와 같이, OSHA가 이용하는 과학적 정보의 대부분을 산업체 측에 의존해야 한다는 점이다.

정부 규제가 없는 상황에서, 산업체들이 후원하여 과거에 수행되었던 연구들은 작업장에서의 노출의 통제에 사실상 거의 영향을 끼치지 못하였다. 이는 부분적으로, 염화비닐이 인간에 대해 미치는 영향이 입증되지 않은 상황에서 동물에 대해 수행된 실험은 신뢰할 수 없다는 믿음에 근거했다. 그러나 과거의 연구들이 별다른 영향을 끼치지 못한 것은 정보가 제한적으로만 유통되었다는 점에도 기인했다. 연구를 후원한 기업들이 독성물질에 대한 노출의 위험에 대해 노동자들에게 완전한 정보를 제공한 경우는 드물었다; 예컨대 다우 사가 노동자들에게 토르켈슨(T. R. Torkelson)의 연구에 대해 알려주지 않은 것이나 암에 관한 맬토니의 연구를 감춘 것 등이 그렇다.

B. F. 굿리치 사의 발표 이후, OSHA는 그 자신이 고전적인 딜레마에 빠져 있는 것을 발견했다. 한편으로는 노출을 제한하는 표준을 제정하라는 압력이 있었다. 그러나 다른 한편으로는 산업체 외부에서 염화비닐의 독성에 대해 조사한 연구가 거의 없었기 때문에, OSHA는 표준을 뒷받침할 만한 정보를 거의 갖고 있지 못했다. 또한 시간의 부족 때문에, 낮은 수준에 대한 노출이 어떤 영향을 가져올 수 있는지를 결정할 수 있는 새로운 실험을 할 가능성이 애초부터 배제되었다. 기업들이 정확한 작업 기록을 보관해 두지 않았고 그 이전의 수십 년 동안 염화비닐에 노출되었던 노동자들의 거취를 파악하는 것이 힘들었기 때문에 역학적 연구의 수행은 더욱 어려워졌다. 안전성의 문제를 결정하는 것이 정보의 부족 때문에 어려워졌다면, 실현가능성의 문제를 결정하는 것은 정보를 제공하는 원천―바로 산업체―의 성격 때문에 한쪽으로 치우치게 되었다.

염화비닐의 사례는 이후 발암물질에 대한 표준을 수립하는 데 있어 정책 지침을 제공하는 선례가 되었다. OSHA는 독성물질에 대한 노출에 의해 생겨나는 문제들에 일관된 주의를 기울이기 위해서 1977년 10월에 포괄적인[즉, 발암물질들을 따로 하나씩 규제하는 것이 아니라 이들을 묶어서 함께 다루는 - 역주] 암 정책을 제안했다. 이 정책은 "OSHA가 실현가능한 최저의 수준이라고 믿는 것에 근거해서" 허용가능한 노출 한계를 정하는 것으로 되어 있었으며, ". . . 영구기준 시안에서 제안된 수준이 실현불가능한 것으로 밝혀지는 경우에는 더 높은 한계치를 최종 표준에 반영할 수" 있었다. 그러나 정책에 있어서의 변화를 요구하는 법원의 결정에 대응하여 레이건 행정부는 카터 행정부에 의해 제안되었던 수정안을 철회하고, 발암물질 규제에 있어 독성물질 각각에 대처하는 식의 예전 접근 방법을 그대로 유지하였다.

실현가능성을 강조하는 경향은 대법원 판결에 의해 지지받았고, 이후 새로운 규정을 발전시키는 데 제약 요인으로 작용하였다. 수많은 물질들이 발암물질로 생각되었음에도 불구하고, OSHA는 실현가능성의 문제와 노동자들의 건강 보호 사이에서 적절한 균형을 맞추는 작업에서 어려움에 직면했다. 그 결과, OSHA는 염화비닐 사례 이래 현재까지, 특정 물질에 대한 노출을 규제하는 10개의 표준, 노동자들에게 위험 여부를 알려 주고 실험실에서 화학물질에 대한 노출을 규제하는 내용을 담은 2개의 포괄적인 표준, 그리고 이전에는 규제되지 않았던 일군의 대기오염물질들에 대한 노출을 제한하는 하나의 표준을 발령하는 데 그쳤다. 각각의 규정들은 그것을 개발하기 위해 스탭들이 엄청난 시간을 투자했음에도 불구하고, 현재 법정 싸움으로 번질지도 모른다는 위협에 계속해서 노출되어 있는 듯이 보인다. 만약 법적인 혹은 행정적인 변화가 조만간 일어나지 않는다면, OSHA는 알려진 모든 발암물질들로부터 노동자들을 보호하는 것이 불가능하다는 사실을 깨닫게 될 것이다.